基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。在基层治理体系中，党组织处于领导地位、发挥领导作用。基于党组织这一定位，以党建引领基层韧性治理具有必然性、合理性、正当性。基层韧性治理有其内在要求，而基层党组织在社会治理过程中发挥着多种功能，二者高度契合，由此形成耦合效应。本文构建的“嵌入—动员—整合”行动框架表明，基层党组织通过组织力、凝聚力、协调力的功能实现，回应了基层韧性治理多重响应、多元参与、多方统筹的要求。具体而言，这一行动框架形塑了基层韧性治理结构、激活了基层韧性治理主体、统筹了基层韧性治理要素，实现了基层韧性治理体系的整体优化。在此基础上，本文选取重庆基层韧性治理实践作为典型样本做深入分析，阐释党建引领基层韧性治理行动逻辑的具体实现形式，以期为别的地方的基层韧性治理提供有益借鉴。
党的二十大报告说明，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。作为我国西部地区超大城市的典型代表，重庆肩负着积极探索超大城市现代化治理新路子的重要使命。2024年4月，习在重庆考察时强调，城市治理的很多工作要靠基层党组织这个战斗堡垒和社区这样的平台去落实，要厘清城市社区职责事项，继续推动资源下沉、完善服务设施，强化网格化管理、信息化支撑，提高社区精细化治理、精准化服务水平。中国重庆市第六届委员会第六次全员会议提出，重庆要建设超大城市现代化治理示范区，其中一条重要路径就是完善韧性城市建设体制机制。在此背景下，以党建引领基层韧性治理具有必然性、合理性、正当性。韧性治理是指以增强治理主体及其所在的城市和社区系统应对复合型灾害风险冲击的适应性为目标的治理模式[1]，本质上是对应急管理和风险治理领域的创新发展。从理论渊源来看，经典组织韧性理论将组织韧性界定为组织在应对不确定性环境时的某种或几种能力或过程。跟着社会治理现代化的推进，基层韧性治理早已超出风险治理的范畴，扩展到物理层面的“抗逆力”、社会层面的“弹性力”、社区层面的“自治力”等不同层级[2]，这使得“可控的韧性治理”成为融合简约治理与复杂治理的一种治理新路径[3]。
基层韧性治理作为一种治理新策略，包括基层场域、韧性特点、治理范式三个层次的理论内涵，其内在要求与基层党组织发挥多种功能之间高度契合，在实践中呈现出具有中国特色的治理耦合效应。
韧性治理以风险情景的应对为根本导向，其首要内在要求强调在多元风险治理情境中，主体对外界风险的预判能力和处置参与能力[4]，最终落脚到构建以风险为靶向的多重响应机制。与韧性治理紧密关联的治理方式是“敏捷治理”[5]，韧性治理在风险应对层面最突出的特点是敏捷性。在面对快速变化的治理问题、动态复杂的治理环境和高度不确定的治理反馈时，基层治理体系能否实现快速、精准、高效的风险响应，成为衡量其韧性程度的关键指标。
基层韧性治理风险靶向的要求源于当前城乡社区治理环境与治理问题，特别是超大城市城乡社区所处的治理环境和这种环境所催生的治理问题；多重响应的要求则源于新治理方式内含的功能设定。为实现特定的治理功能，治理主体组织内部必须要有与该功能相匹配的组织架构。因此，快速响应的功能要求直接决定了治理主体的组织架构特点——必须以信息传递和反馈效率为首要目标，匹配一种区别于韦伯式官僚体制的扁平化组织架构以及区别于“条块分割”的跨部门联结体制[6]。
韧性治理作为一个复合式概念，具有天然的多元性特征。从概念来看，“治理”本身就要求参与主体的多元化，而当“韧性”迁移到公共领域后，同样强调多方主体的协同合作。全球治理委员会在1995年发表的《我们的全球之家》（Our Global Neighborhood）中就提到，治理主体具有多样性，涵盖“各种公共的或私人的个人和机构”[7]。此外，2002年召开的联合国可持续发展全球峰会首次将“韧性”概念引入城市公共治理领域时，强调了多中心和多元主体的治理结构[4]。因此，二者组合形成的韧性治理概念必然包含多元参与的内在要求，即需要党政机关、企业和事业单位、社会组织与社区居民等多元主体的协同合作。
在当代中国，党和政府是整个国家和社会政治生活的核心和主导力量[8]。也就是说，在我国的基层治理情境中，多元参与并不代表去中心化，而是一种统分结合的安排，具体表现为“一核多元”的治理整体的结构。实际上，基层治理的韧性源于“分”和“统”这两种相反权力分配取向的动态平衡。以“分”为取向形成的网络结构具有多个节点，相较于传统治理结构，其对于外部环境的变化更加敏感，这就为组织的快速响应提供了信息前提；以“统”为取向形成的关键中心节点能够统合和规范其他主体的参与行为，保证多主体的治理行为向着统一的治理目标前进。这一体系要求动员多元主体热情参加基层治理，在保持统一性的同时，以分权和授权的方式激发各治理主体的积极性和创造性。
在统分结合的多元参与体系下，多方统筹策略是实现基层韧性治理的核心手段。当前，我国城市社区韧性治理作为一个复合型的系统，以协调联动主体资源和统筹调动各类物理要素为治理主要形式。[9]这种由治理体系中的治理核心统筹其他治理主体资源要素的合理性可追溯到新公共服务理论，该理论强调政府的服务职能，并成为推动服务型政府建设的理论基础。在韧性治理的语境中，当治理主体由政府等公共部门拓展到社会团体、私营部门、社区居民时，服务导向的职能定位也应该扩展到其他治理主体。换句话说，多方治理主体在基层治理体系中不仅要扮演管理者的角色，还应发挥公共服务提供者的作用。各治理主体在获得治理权力的同时应让渡部分治理资源，而这些在治理体系中具有“公有”属性的人、财、物等资源，应为治理核心的统筹策略提供必要支持。
总的来说，韧性治理是治理体系在治理尺度规限下的动态调适与变动情境适配的有效性体现，这在某种程度上预示着治理核心作出的策略选择必须是遵循情境适配原则的。所以，治理核心一定要具有高度的情境感知能力和决策能力，只有这样，治理核心才可以依据治理实践的变化和需求，及时作出调整治理方向和重点，确保治理目标的实现和治理效果的最大化。有必要注意一下的是，基层韧性治理要求治理策略的灵活多样与治理过程的高效有序[10]，即情境适配原则指向灵活多样的治理策略选择，而多方统筹策略则保障治理过程能够高效有序推进。
党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，是党的全部工作和战斗力的基础。学者黄晓春认为实现党建引领社会治理需要政治引领、激励驱动、网络整合三种基础性机制的相互配合[11]。这反映了基层党组织在基层治理过程中对组织力、凝聚力、协调力三个维度的功能实现。
组织力是建立一种能使人们为实现集体目标履行职责的组织架构能力[12]。对于基层党组织而言，组织力体现在党组织基于一定的政治考量和组织目标，将分散的党建要素整合为具有一定系统性或整体性的统筹资源能力。党的十九大报告明白准确地提出，“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒”。事实上，具有强大的组织力历来就是我们党的独特优势和优良传统[13]。同志在《论持久战》中就提出了“政治组织力”的概念，而党的组织力所具有的强大力量在中国革命、建设、改革的过程中都得到了充分验证。学者高振岗将基层党组织的组织力归纳为内聚维度的党员管理和组织优化，以及外溢维度的联系群众和增加认同[14]。在当下的基层治理体系中，基层党组织的组织力集中体现为政治引领功能。其内聚维度本质上是实现外溢维度的一种途径，即基层党组织通过加强内部管理，巩固自身在治理体系中的领导地位，进而实现联系群众和增加认同的目标，并在基层治理体系中发挥输出政治能量和引领其他主体的功能。
党的凝聚力在某些特定的程度上就是党的生命力、战斗力、号召力，是党发展壮大的不竭动力，来自于党坚持全心全意为人民服务的根本宗旨所形成的内向聚合力和外向吸引力。[15]而基层党组织的凝聚力则是指基层党组织的聚合力和吸引力，与组织力相似，基层党组织通过内部聚合为外部吸引开辟道路。历史经验表明，这种吸引力植根于党的群众性。《中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》全面系统总结了建党百年来的重大成就和历史经验，强调“我们党来自人民、植根人民、服务人民”。所以，基层党建工作的生命力就在于动员群众参与、得到群众拥护支持[16]，这也是基层党组织凝聚力最直接的表现。在基层治理体系中，基层党组织的吸引对象从个体、群众扩展到组织机构，基层党组织的凝聚力通过标志化的旗帜和政治层面的号召力得以展现，并在基层治理体系从“多元”变为“一体”的过程中发挥“黏合剂”的作用。
基层党组织的协调力是一种通过整合不同治理主体，推进多元利益协调，以此来实现基层治理目标的能力。基层党组织能够发挥协调作用的前提是我国建立了极具特色的社会主义协商民主制度。基层协商既是基层民主的重要形式，也是基层治理的重要方式，在基层治理过程中发挥着整合社会关系、促进民主监督、提升决策效率的作用。
通过建立和完善联席会议、协商议事等机制，基层党组织能够整合各方资源和力量，寻求多元基层治理主体的“最大公约数”，最终协调解决基层治理中的矛盾和问题。这些机制有助于打破行政壁垒，促进信息共享和资源整合，提升基层治理的系统性和协同性。基层党组织虽然不能直接调配其他基层单位的人、财、物等资源，但基于其作为党和政府深入群众的“毛细血管”这一结构特性[17]，能够充分的发挥出其在各类主体中的协调作用。一方面，《中国章程》规定，企业、农村、机关、学校、医院、科研院所、街道社区、社会组织、人民连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织，这为基层党组织发挥协调作用提供了组织基础。另一方面，基层党组织依托党员联系和服务群众的工作机制，不断融入群众、服务群众，在紧密的党群关系中发挥着协调作用。
基层党组织以其特有的功能实现回应了基层韧性治理的内在要求，在具体实践中，依赖于一系列行动逻辑来实现[18]。具体来看，基层党组织可通过“嵌入—动员—整合”的行动框架将组织力、凝聚力、协调力注入基层治理实践，以回应基层韧性治理多重响应、多元参与、多方统筹的要求，如图1所示。
社区作为基层治理的最小单元，韧性概念的引入强调其要具备在各类危机中基本保持原有功能和迅速应对及适应变化的能力[19]，即同时具备稳定性和灵活性。实现这一功能需要治理主体组织架构兼具层级化的稳定性和扁平化的灵活性，而党组织引领下的“一核多元”治理整体的结构能够较好地为此提供解决方案。近年来，随着治理理念的深入推进，我国基层治理实践呈现出多元参与与结构扁平的鲜明特征。然而，多元主体参与基层治理在发挥合作与协同优势的同时，也面临着如何构建协同机制、畅通信息传递路径、优化资源统筹调配等方面的现实挑战。尤其是在重大突发事件中，这样一些问题被急剧放大甚至有可能对治理效能产生非常明显的阻碍作用。正因如此，怎么样处理治理主体之间的关系成为基层多元主体协同治理成败的关键。
在“元治理”理论视域下，基层党组织扮演着“‘元治理’主体”的角色，肩负着制定制度、设计远景计划等职责[20]，发挥着引领作用。“一核多元”的治理整体的结构能保证多元主体共治围绕一条主线，这正是唐皇凤等学者提出的“可控的韧性治理”[3]的具体实现形式。一方面，基层党组织通过嵌入共识性规则，为基层治理提供稳定的制度依托，能保证政策的连续性和有效性，以增强基层治理的制度韧性。另一方面，村（社区）“两委”班子在某些特定的程度上的重叠以及基层党组织在各类组织中的广泛建立，保证了党在实际治理中能够发挥引领作用，这是基层党建与基层治理良性互动的直接体现。此外，“一核多元”的治理整体的结构也是民主集中制得以在基层实现的重要保障。多元参与保障民主，核心统领保障集中，而民主集中制这一中国特色的组织原则兼具民主的灵活性与集中的稳定性，有利于解决“一管就死、一放就乱”的制度难题，从而增强基层治理的结构韧性。
基层党组织的凝聚力为动员多元主体参与基层治理提供了可靠保障，进而回应韧性治理中多元参与的要求。在基层治理场域中，党组织和党员是各治理主体中组织性最强的部分，具备显著区别于其他各类治理主体的嵌入性优势。在某些特定的程度上，基层治理的韧性来源于各治理主体之间的网络化联系。基层党组织战斗堡垒作用以及党员先锋模范作用的发挥，能够使二者在治理网络中扮演关键节点的角色，是保障治理网络节点“多样性”与目标“统一性”的重要力量。此外，基层党组织通过强化党员的身份意识和责任感，激发党员在基层治理中担当作为，使作为关键节点的个体与组织保持一致性。党员作为基层治理的骨干力量，通过带头参与社区建设和服务，影响、带动周围群众，形成共同参与基层治理的良好氛围，夯实基层治理多元主体参与的重要群众基础。这种动员机制不但可以提升基层治理的响应速度和灵活性，还能增强社区在面对各种风险和挑战时的韧性和适应能力，确保基层治理的有效性与持续性。
韧性治理从理念走向实践要建立在资源整合的基础上，各治理主体在获取治理权的同时，需要让渡部分资源，汇聚成治理要素的“公共池塘”。在理想状态下，各治理主体应权衡治理目标与可用资源，选择与情境相适配的治理策略，以保证治理策略的灵活性与治理过程的有序性。然而，多元主体的治理模式在某些特定的程度上具有“多中心治理”的某些缺陷，竞争规则与情境适配问题是其面临的主要挑战[21]，放任各主体自主竞争的治理效果并不理想。一方面，各方供给的治理要素存在原子化和碎片化问题，并且资源在进入“公共池塘”后往往并未脱离原有组织，各组织让渡到公共领域的部分仅限于资源的使用权，即人员、资金、信息等要素仍分布在不同组织中，因此就需要治理核心具备较强的整合功能。基层党组织可通过“嵌入”和“动员”的行动逻辑来获取多方治理资源，并基于治理目标来整合这些碎片化的资源，将松散的治理要素集编织成具有韧性的资源网络。另一方面，整合后的资源利用可能存在利益协调的问题，我国基层治理主体的异质性使得“搭便车”现象都会存在，这就需要一个处于治理中心位置的角色充分的发挥协调和监督作用。我国的基层党组织具有“纵向到底”的结构特征，能够在“街道党工委—社区党委—小区党支部—楼栋党小组—党员中心户”和“乡镇党委—村党支部—村民小组（党小组）—党员联系户”的纵向体系中约束各级治理主体，以确保治理策略是围绕治理目标制定、根据治理情境调整的，从而在治理策略灵活性的基础上延续治理的稳定性。
近年来，重庆立足实际，积极探索超大城市现代化治理新路子。中国重庆市第六届委员会第六次全员会议明白准确地提出，要聚力打造建立智慧高效城市治理体系标志性成果，建成贯通实战的三级数字化城市运行和治理中心，构建“大综合一体化”城市综合治理体制机制，完善韧性城市建设体制机制，建设超大城市现代化治理示范区。这一系列部署是重庆构建智慧高效城市治理体系的关键抓手。目前，在城市治理的基层场域，重庆已推出一系列有特色的务实举措，如打造新时代“红岩先锋”变革型组织、成立“老马工作室”、扎实推进“党建扎桩·治理结网”党建统领基层治理现代化改革等。这些实践探索从始至终坚持以党建引领赋能基层治理，形成了韧性治理的重庆样本。
2023年以来，重庆通过打造新时代“红岩先锋”变革型组织，强化基层党组织在基层治理中的核心作用，重塑基层党组织的嵌入路径。“红岩先锋”党建品牌创建的主要目标在于加强党建与业务工作深层次地融合，充分的发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，以组织变革激活治理效能，契合基层韧性治理的内在要求。一是变革型组织本身的求变理念与韧性治理面向多变环境相契合。变革型组织的核心特点是善于根据外部形势变化，创新组织运行理念，准确识变、科学应变、主动求变，这也是治理主体在多元风险情境中应当具备的核心特质。二是强化基层党组织的力量，为基层党组织嵌入基层治理结构提供重要前提。打造新时代“红岩先锋”变革型组织是加强党的组织建设的有力举措，其根本目的是坚持和加强党的全面领导，着力解决基层党组织被弱化、虚化、边缘化的问题。三是党建与业务工作深层次地融合促使“悬浮”到“嵌入”的实现。坚持党建统领，实现观念现代化、工作体系化、运行法治化、管理扁平化、平台数字化、能力实战化是打造新时代“红岩先锋”变革型组织的实现路径，也是促进党建与业务工作深层次地融合的重要抓手。只有将基层党建工作融入治理业务中，才能实现党建引领的实质性“嵌入”。同时，“一统六化”路径促使基层党组织向着更稳定和灵活的方向发展。只有作为基层治理核心的基层党组织具备“韧性”特征、领导基层治理变革的关键群体具备“韧性”能力，基层治理的体系韧性和能力韧性才有实现的可能。
发源于重庆市江北区观音桥街道的“老马工作室”致力于将矛盾纠纷化解在基层，慢慢的变成了重庆坚持和发展新时代“枫桥经验”的特色名片。特别是近年来，“老马带小马”发展解纷队伍工作法的创新实践，成为加强基层党建工作，激活韧性治理主体的重要方法。从韧性治理的演化逻辑来看，新时代“枫桥经验”与基层社会韧性治理理论互融互通，为社区应急治理提供了全新思路。[22]而“老马工作室”作为新时代“枫桥经验”的重庆样板，深刻诠释了党建引领基层韧性治理的动员逻辑。一是发挥党组织的内向聚合力，提升组织凝聚力。以基层调解员马善祥命名的“老马工作室”，经过多年实践探索，已发展成为具有非常明显示范效应的党建品牌。其加强了基层党组织的凝聚力和战斗力，提升了基层党组织服务群众的能力和水平。二是发挥党建品牌的外向吸引力，动员群众广泛参与。“老马工作室”通过培育“志愿小马”这一由热心党员和群众组成的治理力量，有效彰显了党员在基层治理中的先锋模范作用和党组织的群众凝聚功能。这些“志愿小马”利用“人熟地熟事熟”的优势，就地化解矛盾，为基层治理提供了坚实的政治信任储备和群众基础。江北区还通过“小马工作站”深化“老马工作法”，将深化思想政治工作、化解矛盾、调处纠纷等职能延伸到基层社会治理的“最后一百米”，不断开创基层韧性治理工作新局面。党员与群众的广泛参与回应了韧性治理中多元参与的内在要求，使得统分结合的治理体系得以发挥作用。
重庆深入推动“党建扎桩·治理结网”党建统领基层治理现代化改革，充分的利用党建力量，将治理要素整合到高效能治理的系统性工程中，提升了基层治理的系统性、整体性、协同性。中国重庆市第六届委员会第二次全员会议以来，重庆逐渐完备基层治理体系，提升基层治理能力：以机构改革为契机，实现市域基层治理体系整体重构，形成“一中心四板块一网格”的“141”基层智治体系；再造治理流程，形成党建统领“八张报表”“八张问题清单”“五项机制”的“885”工作体系；数字赋能治理，建成市数字化城市运行和治理中心、区县数字化城市运行和治理中心、乡镇（街道）基层治理指挥中心三级数字化城市运行和治理中心。这些改革基于系统观念、系统方法和数字化理念、工具和手段，一体推动党的政治领导能力具象落地，实现三级贯通，让党的全面领导在制度、治理、智慧三个维度得以全面提升，确保了党中央重大决策部署、国家重大战略在重庆一贯到底、落实落细。如此一来，不仅充分的发挥了基层党组织“横向到边、纵向到底”的结构优势，确保了治理目标的一致性和治理体系的稳定性，还有利于整合各方治理资源，为基层韧性治理提供跨层级、跨部门、跨地区的治理资源。重庆系列改革的最大特征是市域治理的系统化和一体化。不少区县通过组建区域化党建联盟，组织网格与辖区单位共建功能型网格党组织，引导驻区单位、非公企业等治理主体有序进入网格，立足自身优势发挥共建作用。这充分的发挥了基层党组织的整合作用，实现了多方力量的统筹和配置，将网状的治理结构和资源结构转化为基层治理的韧性能力，提升了基层治理的现代化水平。
总之，走向韧性治理是治理转向的必然趋势，而基层党组织特有的嵌入优势、动员优势和整合优势为我国基层韧性治理提供了新的可能。各地在基层韧性治理建设实践中，应坚持系统性、整体性、协同性原则，处理好“嵌入—动员—整合”之间的关系，将基层党组织建设与治理体系的整体性改革相结合。随着数字化转型的深入推进和基层治理体系的逐渐完备，党建引领基层韧性治理必将展现出更强大的生命力。
〔本文系2024年国家社会科学基金青年项目“乡村数字治理‘悬浮’的识别、评估及分类防控策略研究”（项目编号：24CGL117）阶段性成果。〕
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